最高人民法院對行政行為提起確認無效之訴是否要受到起訴期限限制答復——對十三屆全國人大一次會議第2452號建議的答復

您提出的關于完善確認行政行為無效案件制度設計破解審理困境的建議收悉，經商全國人大常委會法工委，現答復如下：

2015年修訂后的《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。這條規定將確認無效的判決方式從司法解釋上升到法律的高度，從立法上補充了行政訴訟的判決種類。

關于確認無效訴訟的起訴期限問題。對行政行為提起確認無效之訴是否要受到起訴期限的限制，在行政訴訟法修訂后的法律規定及司法解釋中均沒有明確規定。我們傾向于認為提起確認行政行為無效之訴不受起訴期限的限制，行政相對人可以在任何時候請求有權國家機關確認該行為無效。這也與最高人民法院出臺的司法解釋的觀點立場一致。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百六十二條的規定，公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提出訴訟，請求確認行政行為無效的，人民法院不予立案。行政行為無效屬于實體法規則，按照實體從舊原則，該無效規定不具有溯及力，只有行政訴訟法修法頒布施行后發生的行政行為，才適用無效的規定。因此，行政相對人提起確認無效訴訟只能針對2015年5月1日之后作出的行政行為提出。上述司法解釋第九十四條第二款還規定，公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理并依法作出相應判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。法院審理行政案件遵循先程序后實體原則。先審查起訴是否符合法定條件，再進行合法性審查。在法院裁判之前，行政行為的效力實際上是待定的。行政相對人針對一個行政行為提起確認無效之訴，人民法院應當以確認無效之訴不受起訴期限限制為前提，直接進入實體審理，如果出現最終認定行政行為并非無效的情況，不再以超過起訴期限為由裁定駁回當事人的起訴，而應當判決駁回當事人的訴訟請求。無效行政行為的根本特征是自始無效，這就決定了在任何情況下，一個自始無效的行政行為都不可能通過期限被耽誤，而獲得一種“確定力”。相對人請求法院確認行政行為無效，也須在起訴期限內向法院提出，這實際上是混淆了“重大且明顯違法”的無效行為與一般違法行為。

關于訴判不一的問題。訴判一致是指人民法院作出的判決種類應當與當事人的訴訟請求相互對應，不應超出當事人的訴訟請求。關于行政相對人提起的確認無效訴訟中，如何做到訴判一致，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條已對此作了明確規定，即“公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理并依法作出相應判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。”

關于無效行政行為為基礎的法律行為的效力問題。雖然無效行政行為自始不發生效力，但是該無效行政行為通常具有有效性的外觀和公定力，在該行為的存續期間，或衍生出其他行為和法律關系。該行為被確認無效后，必然涉及對后續行為、法律關系及由此形成的利益，如何進行法律上處理的問題。在無效行政行為的基礎上衍生出來的其他法律關系，如果無限期地處于可以被攻擊的狀態，顯然不利于法的安定性以及社會秩序的穩定。我們傾向認為，行為被確認無效后，相對人已經取得利益應當被收回，其負擔的義務應當被解除。如果無效行政行為由行政相對人欺詐等惡意導致，則即使該行為造成一定損壞，也不予賠償。如果基于公共利益和個人利益，依法確有必要設定權利義務關系，則應當作出其他行政行為來替換。因此，對行政行為宣告無效后，不應對后續行為一律還原到初始狀態，應當審慎進行利益衡量，尤其是要考慮無效行政行為涉及善意第三人利益或已經建立的穩定的社會秩序等因素。

感謝您對人民法院工作的關心和支持。

2018年9月10日